ДОМ, КОТОРЫЙ СТРОЯТ С КРЫШИ: почему в России проваливается региональная политика. В Кремле обсуждают новые основы государственной политики регионального развития, которые окончательно лишают регионы самостоятельности. Как снять регионы с голодного пайка?

Картинки по запросу бедные и богатые регионы картинки

Картинки по запросу бедные регионы картинки

 

Дом, который строят с крыши: почему в России проваливается региональная политика

Дом, который строят с крыши: почему в России проваливается региональная политика

В Кремле обсуждают новые основы государственной политики регионального развития, которые окончательно лишают регионы самостоятельности. Похоже, ситуация для этого созрела после думских выборов, когда о российском федерализме остались лишь воспоминания.

На прошлой неделе состоялось заседание Совета безопасности РФ, на котором обсуждались новые основы региональной политики. Правда, как часто бывает, официальный сайт Кремля не привел полную расшифровку этого обсуждения, ноознакомил публику лишь со вступительным словом президента.

Для заседаний Совета безопасности такая закрытость – это, наверное, привычный формат. Но он выглядит довольно странным, когда речь идет о проектах изменений региональной политики – особенно в стране, которая конституционно является федерацией.

Если бы аналогичное совещание, посвященное реформе региональных отношений, проводили Барак Обама или Ангела Меркель, СМИ и общество в этих федерациях, очевидно, не потерпели бы такой секретности.

На кремлевском заседании президент Путин воздал должное «Основным положениям региональной политики», которые были приняты в 1996 году, и предложил обсудить новый проект – «Основы государственной политики регионального развития РФ», рассчитанные до 2025 года. 

Хотя этот документ выглядит уже не слишком новым – он был разработанминистерством экономического развития еще в апреле 2015 года. Тогда же он был опубликован на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, но впоследствии загадочным образом оттудаисчез. Вероятно, его разработчики решили, что по завершению официального обсуждения этого документа, в дальнейшем для массовой публики он уже не представляет интереса. Такая ситуация довольно наглядно демонстрирует механизмы принятия важнейших государственных решений в России, а также уровень открытости власти для общества.

Тем не менее, весной прошлого года я еще успел ознакомиться с этим проектом исопоставить его с документом 1996 года. 

Принципиальное отличие состоит в том, что в новом проекте регионы фактически теряют статус субъектов федерации и превращаются лишь в объекты управления из центра. Такое положение дел можно определить как «постфедерализм».

Примечательно, что в отличие от документа 1996 года в новом проекте напрочь отсутствуют такие базовые для федерализма понятия, как «децентрализация власти» и «равноправие субъектов».

Отныне предлагается, напротив, дифференцировать регионы в зависимости от их типологии и проводить в их отношении «селективную» (то есть избирательную) политику.  Это, очевидно, будет означать, что у одних регионов появится больше прав и полномочий, чем у других. Послужит ли это «укреплению государственности», о котором пекутся авторы проекта? 

В своем выступлении Владимир Путин посетовал: «Отмечу и то, что по‑прежнему заметна разница в экономическом развитии регионов, не преодолена тенденция стягивания экономики в центральные районы страны. Это приводит к диспропорциям в бюджетной обеспеченности, а как результат – к разрыву в уровне доходов, социальных гарантий людей, живущих в разных субъектах Российской Федерации».

Однако такая ситуация выглядит совершенно неизбежным следствием политики «вертикали власти», которая предусматривает экономическую централизацию. В реальных федерациях такого разрыва нет. Высокотехнологичные компании американской Кремниевой долины преимущественно расположены в Калифорнии и платят налоги в бюджет этого штата. А российский аналог этой долины – Сколково – входит в черту т.н. «Большой Москвы», простирающейся до границ Калужской области. Кстати, само это беспрецедентное расширение города – наглядное доказательство российского гиперцентрализма.

 

Штаб-квартиры крупнейших американских корпораций (и соответственно, места уплаты ими налогов) рассредоточены по всей стране. Например, General Electric зарегистрирован в Фэрфилде, штат Коннектикут, ExxonMobil – в техасском Ирвинге, Ford – в Дирборне, Мичиган и т.д. Любопытно заметить, что это, как правило, небольшие города – но отнюдь не «провинциальные» в расхожем российском смысле. В России же, где основной статьей экспорта остается сырье, все основные компании («Газпром», «Лукойл», «Роснефть») зарегистрированы в Москве и соответственно, платят свои многомиллиардные налоги в московский бюджет.

При этом бенефициары этой централизации высказывают недовольство проектами более справедливого межрегионального перераспределения доходов.

Например, мэр Москвы Сергей Собянин называет такие предложения «мертвому припаркой». Видимо, его вполне устраивает картина процветающей столицы посреди экономически вымирающих регионов…

«Основные положения региональной политики» 1996 года декларировали: «Необходимо закрепить за субъектами Российской Федерации постоянные и достаточные финансовые, и прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов». И хотя это была лишь декларация, приблизительная пропорция 50:50 между регионами и центром в распределении налогов все же соблюдалась.

В новых «Основах» о «закреплении» части налоговой базы за регионами не говорится ничего. Вместо этого авторы документа рекомендуют регионам искать «внутренние резервы развития». К чему это может привести на практике? Если все налоги из регионов уходят в центр, региональные власти будут вынуждены вводить новые. Приведет ли это к ожидаемой авторами проекта «социальной стабильности» – весьма спорный вопрос.

Кроме того, для поиска «внутренних резервов развития» в регионах должны возникнуть институты, способные разрабатывать собственные стратегии, наподобие агентств регионального развития, которые действуют во многих европейских странах. Даже в маленькой Финляндии их более 40.

Такие агентства, как правило, имеют общественно-государственный характер, объединяя местных бизнесменов, научных экспертов и творческих деятелей. Этот институт играет весьма значимую роль в информационном продвижении территорий, в привлечении инвесторов и туристов. Но в России создание таких агентств региональными бюджетами не предусмотрено. Более того, в новых «Основах региональной политики» вообще не оговаривается какая бы то ни было роль местных гражданских сообществ в выработке стратегий для собственного региона – эта миссия возложена на «федеральных» чиновников. Это уже давно отмеченный парадокс: «федералы» и федерализм в России – явления, различные до противоположности.

Почему же эти «Основы», разработанные еще весной прошлого года, обсуждаются и, видимо, готовятся к президентскому утверждению только сейчас? Надо полагать, ситуация для их принятия созрела именно после думских выборов, когда о российском федерализме остались лишь воспоминания. 

Сегодня само определение «региональная политика» уже окончательно означает не согласование интересов жителей различных регионов, но лишь исполнение директив «центра».    

На губернаторских выборах 18 сентября, как и предполагалось ранее, никаких сюрпризов не произошло. В Республике Коми, Тверской и Тульской областях победили «варяги» – выходцы из других регионов, предварительно назначенные президентом исполняющими обязанности губернатора.

Что это будет означать для внутрирегиональной жизни? Вероятнее всего, каждый из них начнет выстраивать региональное управление «под себя» и опираться на собственную, также «варяжскую» команду. И в конечном итоге эта команда войдет в конфликт с представителями местного самоуправления. Как многие наблюдали в Карелии, где команда назначенного губернатора Худилайнена не нашла (да и не стремилась искать) общий язык с избранным жителями Петрозаводска мэром Галиной Ширшиной. Вместо этого чиновники губернаторской администрации добились досрочной отставки мэра и провели закон, согласно которому общенародные выборы градоначальника вообще отменяются – отныне столицей Карелии будет управлять «вертикально» назначенный «сити-менеджер».

Такое положение дел прямо напоминает образ, который любит использовать известный советский диссидент Владимир Буковский для описания российской государственной традиции. По его мнению, Россию исторически всегда строили с «крыши», исходя их интересов верховной бюрократии, а не с «фундамента» местного самоуправления. Поэтому такое здание периодически обваливается…  

 

 
 
Источник: www.forbes.ru

Cнять регионы с голодного пайка

Президент поставил задачу найти механизмы для пополнения местных бюджетов

http://svpressa.ru/economy/article/157372/

Владимир Путин на совещании по вопросам усовершенствования межбюджетных отношений заявил о важности постепенного избавления от диспропорций в бюджетной обеспеченности регионов страны.

Контраст, — подчас резкий и неоправданный, — в доходах бюджетов субъектов федерации глава государства напрямую увязал с такими негативными явлениями, как низкая оплата труда и явно недостаточные объемы финансирования различных проектов на периферии.

 — Нам необходимо найти решения, которые сгладят такие дисбалансы, позволят регионам укреплять свою финансовую базу, — поставил задачу президент.

Ключевая мысль Путина в выступлении — «полномочия регионов должны быть подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами». Причем речь идет не об отдельных, «привилегированных» субъектах федерации, — мегаполисах или так называемых нефтегазоносных территориях, где с 90-х годов уровень жизни традиционно намного выше, чем в остальных регионах, — а обо всех субъектах федерации.

Задуматься о степени разрыва по обеспеченности разных регионов есть весомая причина. По словам же президента, которые он озвучил на недавнем заседании Совета Безопасности РФ, доходы пяти самых богатых субъектов федерации РФ… свыше чем в 40 раз значительней доходов пяти самых бедных.

 

Однако, словно пытаясь играть с главой государства на опережение, финансово-экономический блок правительства в лице Минфина 23 сентября с.г., как сообщаетиздание «Взгляд», выступил с инициативой о сокращении расходов бюджета на ближайшие три года с наглядной динамикой возрастания: в 2017 году — на 6%, в 2018 году — на 9%, в 2019 году — на 11%. В связи с этим велика доля вероятности, что одними из первых кандидатов на «ужимание» затрат окажутся региональные программы.

«Источники доходов региональных консолидированных бюджетов в России весьма ограничены, - указывает эксперт Центра научной политической мысли и идеологии („Центра Сулакшина“) Андрей Дёгтев. — Регионы получают бюджетные доходы, главным образом, от НДФЛ и налога на прибыль; в то время как федеральный бюджет пополняется, в первую очередь, за счёт НДС и нефтегазовых поступлений»

Поэтому и вырисовывается расклад, как отмечет эксперт, что величина средств, направляемых в главный бюджет страны, несравненно больше, чем то, что достается регионам.

Многие аналитики не первый год (правда, безрезультатно) в своих выводах по данной тематике акцентируют на мысли, что в России надо начинать устранять бюджетные диспропорции прежде всего с ликвидации диспропорции арифметической. Соотношение «60 процентов — центру, а 40 — остальной России» будет по-прежнему вредно стране, обрекая ее на деградацию, — если его не пересмотреть. Показательно, по даннымЦентра Сулакшина, в Швейцарии расходы регионам достигают 68% от консолидированной бюджетной суммы, в ФРГ — 63%, в Индии — 55%, в ЮАР — 50%, в Испании — 49%.

— Если уж мы хотим на деле укрепить региональные бюджеты, то нужно уходить от унитарной модели бюджетного федерализма, — полагает директор Института стратегического анализа ФБК, доктор экономических наук Игорь Николаев.

— Что это такое? Попросту говоря, это когда вначале бОльшая часть собранных доходов уходит сначала в федеральный центр, а потом происходит их перераспределение. Безусловно, из того, что потом остаётся в регионах, им не хватает достаточно ощутимо. Если же говорить о сути высказанных предложений, то мне, честно говоря, с трудом верится, что это произойдет, поскольку эта унитарная модель внутренне присуща вообще всей системе управления в РФ. И управляемость эта обеспечивается формулой: тот, кем вы управляете, зависит от вас финансово.

То есть, все должны зависеть от того, сколько вы (в данном случае — федеральный центр) дадите им денег. Поэтому эта модель на данный момент и жизнеспособна: бОльшая часть сначала собирается, а впоследствии — кому и сколько перечислять трансфертов, решает опять-таки федеральный центр. Таким образом, выстроена система, в которой регионы зависимы от щедрости федерального центра. И для него есть в этой конструкции определенный смысл: чтобы представители регионов за ним ходили, постоянно просили, и, в итоге, были управляемы. Вот что кардинально надо менять, — если мы хотим, чтобы финансовая самодостаточность, о необходимости которой сказал Путин, — была бы реальностью. Пока что она в принципе противоречит всей нынешней системе управления.

 

«СП»: — На какую позицию в распределении долей финансирования между центрами и регионами разумнее всего было бы ориентироваться, если держать перед глазами опыт развитых стран?

— По меньшей мере, не на «60% на центр, а 40 — регионам», как действует в настоящее время у нас, а ровным счетом наоборот. Но стоит отметить, что и в других странах, где этот вопрос, казалось бы, решен давно и бесповоротно (в той же ФРГ, на примере, в частности, земли Бавария) оживают периодически дискуссии между заинтересованными сторонами по этим долям. Как в центре, так и на местах. Так что и там не всё гладко.

— Децентрализация финансовых потоков местных органов власти — идея давно назревшая и даже перезревшая, — говорит ведущий научный сотрудник Института социологии РАН, кандидат экономических наук Леонтий Бызов.

— Недавно слушал известного в 90-е годы политика Николая Травкина, так вот он считает это центральной проблемой, без разрешения которой в России вообще никакие реформы состояться не могут. И он знает, о чем говорит, — поскольку, как известно, не один год руководил администрацией Шаховского района в Подмосковье.

В такого рода замечании есть, согласитесь, свой резон, потому что не секрет, что местные органы власти гораздо лучше знают, на что лучше им тратить деньги. В условиях же, когда центром изымались все деньги из муниципальных бюджетов в региональные, а оттуда — в федеральные структуры, эффективность трат была очень низкой. У многих, думаю, еще не стерлась из памяти картина: в условиях, когда регионы нищенствовали и отменяли электрички, а также автобусные рейсы, чтобы забрать детей из отдаленных школ или завести им обеды, федеральная власть тратила безумные деньги. Например, на строительство моста на остров Русский, на олимпийские объекты в Сочи. Траты на строительство были завышены раза в четыре. То есть, власть «швыряла» деньги, по сути, неизвестно куда, неизвестно зачем. Причем, построенные по этим схемам объекты, как правило, не окупаются.

Поэтому мера, о которой сказал президент, абсолютно необходима. Но в условиях, когда в стране еще имелся профицит бюджета, власть охотно создавала административную вертикаль, политическую и экономическую. И чем бОльшим объемом средств она распоряжалась, тем больше у нее в руках скапливалось и политического ресурса. Условно говоря, она имела под рукой уже не только кнут, но и пряник, которым можно было своевременно заманить кого следует, имела те запасы воды, которой она могла заливать огонь, как во время пожаров 2010 года. Так, деньги кидались в пожарном порядке в проблемные регионы, — например, в Чечню, где люди, как известно, «не тихие». А «тихие», которые заведомо не поднимут голову и не выйдут на протесты, не получали вообще ничего или предельно мало для своих реальных нужд.

Негатив от выстроенной централизованной вертикали заключается еще и в том, что при ней экономические проблемы отходят на второй план. Власть всё время упускает из виду каждодневные заботы огромного количеств людей в провинции, которые получают нищенские зарплаты.

«СП»: — Тем не менее, заботы простых людей, — а они прямо вытекают из хронической скудости бюджетов на местах, — артикулированы на высшем уровне. Стратегия определена; что вы думаете о тактике в достижении целей?

— Сейчас, когда и федеральный бюджет нищенский, власти, — несмотря на все ее разговоры и заверения, — стало выгодней переносить центр тяжести проблемы на места, потому что она сама зачастую просто бессильна. Тактика такая: чем подбрасывать каждый раз какую-то «конфетку» электорату, лучше поставить его перед фактом: вот вы как заработали, то так и будет тратить. Иначе говоря, всю полноту ответственности в условиях кризиса перекладывается на местных начальников. Это — уже испытанный прием, когда при относительно благополучной динамике они как бы не замечаются общественным мнением, но как становится чувствительней с безработицей, социальными выплатами, тарифами, и т. д., — так действует негласное правило власти: разбирайтесь сами. Логика такая: поскольку это ваша область или край (город или поселок), то из местных проблем выходите самостоятельно. А если возникнет почва для протестов, так пусть население против местной элиты и бунтует.

«СП»: — Никто не поспорит с важностью обозначенной главой государства задачи, чтобы как муниципалитеты, так и органы власти субъектов федерации имели под собой устойчивый финансовый ресурс. Что вы можете сказать о возможных механизмах этого наполнения?

— Механизмы эти совершенно неясны; и они не вырабатывались, — несмотря на острейшую общественную потребность в них, — с середины нулевых годов. А крест на местном самоуправлении был, по сути, поставлен, — напомню, — в 2004 году; когда были отменены прямые выборы губернаторов.

Добавить комментарий

Plain text

  • HTML-теги не обрабатываются и показываются как обычный текст
  • Адреса страниц и электронной почты автоматически преобразуются в ссылки.
  • Строки и параграфы переносятся автоматически.
CAPTCHA
This question is for testing whether you are a human visitor and to prevent automated spam submissions.